A fragilidade do programa da gratuitidade dos manuais escolares

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Abílio Louro de Carvalho - Colaborador Dão e Demo.

Por: Abílio Louro de Carvalho

Como forma de garantir a universalidade do ensino obrigatório e a sua total gratuitidade, o Governo gizou o programa de extensão progressiva de fornecimento gratuito dos manuais escolares aos alunos que frequentam a escola pública e estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação (onde a oferta pública é inexistente ou insuficiente).

No ano letivo anterior, foram contemplados os alunos do 1.º Ciclo. Este ano, o programa foi alargado ao 2.º ciclo. Do total de 535 mil alunos matriculados, “436 mil receberam mais de 2 milhões de manuais novos o que representou para as famílias uma poupança entre 26 e 124 euros”. Foram emitidos um total de 2,7 milhões de vales e levantados 2,1 milhões.

Esta opção política – salutar ao nível do princípio da gratuitidade do ensino obrigatório, que deve entender-se não só na prestação do serviço educativo em si, mas também nos meios que o suportam (refeições, deslocações, seguro escolar e material escolar) – apresenta, na sua concretização, alguns problemas que podem colocar em risco a sua continuidade, tais como: reutilização inferior a 4%; dívidas por pagar a livrarias; 100 milhões de euros que não estão orçamentados; e cerca de 600 mil livros disponibilizados por levantar por parte dos interessados.

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O Tribunal de Contas (TdC) analisou a concretização do programa “Gratuitidade dos Manuais Escolares” no ensino público e alertou para a fragilidade da sustentabilidade da medida, uma vez que a percentagem de manuais reutilizados durante este ano letivo foi inferior a 4%, sendo que 115 escolas não procederam à reutilização (ou seja, 16% das 723 abrangidas pela medida, pois não registaram manuais em condições de serem reutilizados). Ora, como a pretendida reutilização constitui um retorno parcial, mas significativo, esta “fraca reutilização” poderá pôr em causa a sustentabilidade do projeto. Também, segundo o relatório do TdC, se desconhece quantos manuais reutilizados se encontravam, efetivamente, em utilização. No verão de 2018, foram emitidos cerca de 2,8 milhões de vales (cada vale corresponde a um livro) para as famílias dos alunos do 1.º e 2.º Ciclo não terem de gastar dinheiro com manuais. Do total desses vales, 2,7 milhões eram livros novos e 107 mil eram reutilizados, ou seja, só 3,9% dos manuais que o ME (Ministério da Educação) pretendia entregar aos alunos já tinha sido usado. Sustenta, pois, o TdC:

A eficácia da medida ficou prejudicada devido a erros na emissão de vales, resultantes da insuficiente interoperabilidade das plataformas [MEGA] e da desconformidade e desatualização da informação”.

Também não se sabe quantos manuais usados foram levantados pelos pais e que estão a ser efetivamente usados pelos alunos. Quanto a livros novos, cerca de 20% dos vales também não foram levantados, o que significa que dos 2,8 milhões de manuais oferecidos ME, 2,1 milhões chegaram a 436 mil alunos. Ora, como avisa o TdC, “estando a reutilização de manuais associada à economia da medida, a sua fraca expressão, se recorrente, resultará num esforço acrescido do Orçamento do Estado no financiamento da medida e comprometerá a sua sustentabilidade”. O problema, sublinham os auditores, é que o programa assenta na ideia de empréstimo. Logo, se esse sistema não se torna eficiente, comprometerá a sustentabilidade da medida por exigir esforço adicional ao orçamento.

Outro alerta dos auditores é que nem sempre a distribuição de manuais usados foi feita pelas escolas de forma aleatória, “o que poderá conduzir a uma utilização menos apropriada do sistema, potenciando, no limite situações de alunos com todos os manuais novos ou, apenas, com manuais reutilizados”.

Os motivos da fraca reutilização dos manuais advêm: do acréscimo de trabalho para as escolas, que têm de avaliar o estado de conservação dos manuais; da decisão da tutela de ter optado por não reutilizar os manuais no 2.º Ciclo, para que todos os alunos se encontrassem em condições de igualdade no primeiro ano de implementação da medida; da inexistência de procedimentos uniformes e precisos; e do facto de não ter existido controlo sobre os manuais reutilizados que permitisse que os que se encontravam em bom estado pudessem ser colocados no circuito de distribuição. Não obstante, são de considerar outros fatores, como a fragilidade do material utilizado pelas editoras e a inclusão de exercícios em que campos de resposta com espaços a preencher pelo aluno.

No presente ano letivo, a medida do ME chegou a 528 mil alunos do 1.º e 2.º Ciclos. O Governo gastou cerca de 29,8 milhões com os manuais e 9,5 milhões com licenças digitais. No próximo ano letivo, será alargada a medida a todos os estudantes do ensino obrigatório que frequentem escolas públicas, o implicará um custo de cerca de 145 milhões de euros. Porém, o orçamento do IGeFE (Instituto de Gestão Financeira da Educação) para 2019 é de apenas 47 milhões de euros, portanto, 100 milhões abaixo da despesa prevista.

Assim, o TdC entende que a gratuitidade dos manuais está comprometida quanto à eficácia e quanto à economia, porque a modalidade de empréstimo de manuais não foi “apropriadamente estruturada e garantida”. Por isso, recomenda ao ME que garanta “a inscrição no Orçamento do Estado das dotações apropriadas à execução da medida” e, embora reconheça que a tutela tem tentado contrariar a situação com a criação do “Manual de Apoio à Reutilização de Manuais Escolares” (publicado no início do ano) e com a atribuição de prémios às escolas que se destaquem na reutilização de manuais escolares, chama a atenção para a necessidade de definição de “procedimentos concretos para um efetivo acompanhamento e controlo de reutilização”.

Também se acusa o mau funcionamento da plataforma MEGA (que trata da distribuição de manuais), pois atrasou a disponibilização dos vales necessários para levantar os livros, prejudicando também assim a eficácia da medida. E, em março deste ano, havia uma dívida às livrarias de “pelo menos 3,1 milhões de euros” (eram 6,1 milhões no final do ano passado). Ora, segundo as regras, esse pagamento deveria ter sido feito entre setembro e outubro passado, o que leva o TdC a apontar que a insuficiente orçamentação “constitui o fator determinante para a existência da dívida”. Porém, o ME sustenta que “o valor identificado como dívida pode ser somente o reflexo do desfasamento temporal entre o registo contabilístico por parte das escolas”.

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Em resposta, o ME garante como prioridade o incentivo à reutilização dos manuais e que houve reforço do orçamento para o programa, bem como uma verba disponível na reserva do programa orçamental do Ministério das Finanças. Adianta que promoveu melhoramentos na plataforma MEGA, que, tendo começado a funcionar no ano passado, permite a distribuição gratuita dos manuais do 1.º e 2.º ciclo em 2018/2019. Lembra o ME que a medida beneficiou, no atual ano letivo, mais de 500 mil alunos, com mais de 2,8 milhões de vouchers emitidos e mais de um milhar de livrarias envolvidas. E, em comunicado de 17 de maio, vinca:

O Governo encontra-se, deste modo, perfeitamente alinhado com as recomendações do Tribunal de Contas, quer no que respeita à distribuição gratuita de manuais escolares pelo Estado, quer no que diz respeito ao reforço e incentivo da reutilização, num esforço convergente para assegurar a eficácia e economia da medida”.

Em sede de contraditório, o ME, que garante, através do EGeFE, a situação “residual” da dívida às livrarias, frisa que os “107 mil manuais relativamente aos quais foram emitidos os vouchers são a tradução efetiva da economia da medida” e que a economia da medida é garantida a partir da emissão dos vouchers, não dependendo da aceitação pelos pais. Isto é, a partir do momento em que um voucher de manual reutilizado é emitido, esse manual não é pago de novo”. E ao JN o ME explicou que “vouchers” não levantados “foram anulados por constrangimentos de natureza informática” e que outros não foram resgatados pelos pais nas livrarias. O ME só paga os manuais efetivamente resgatados e não a totalidade dos vales emitidos.

Mas, do meu ponto de vista, a questão é se o encarregado de educação mantém o direito ao livro ou se o ME o pode incluir na reutilização. De qualquer modo, há perda da eficácia em concreto e uma perda económica em termos de custo de oportunidade. Estarei a pensar mal?

No atinente ao facto de o montante da dívida em março ser de mais de 3,1 milhões, diz o ME:

Neste momento, todos os montantes requisitados pelas Escolas ao Instituto de Gestão Financeira da Educação foram já transferidos. (…) Continuam a ser emitidos e resgatados vouchers, sobretudo referentes a alunos migrantes que entram no sistema de ensino durante o ano letivo em curso, pelo que existirá sempre uma conta corrente ativa até ao fecho do programa do ano 2018/2019.”.

Ainda, nas respostas enviadas ao TdC, no âmbito do contraditório, o IGeFE, responsável pela execução do programa, assegura que, no próximo ano letivo, a monitorização da reutilização já será possível. E, “sempre que o número de ‘vouchers’ resgatados não corresponder ao número de livros reutilizados inscritos na plataforma pelos agrupamentos, as escolas terão de responder a um inquérito”, nomeadamente se cumpriram as penalizações aos pais pela não devolução ou por dano nos livros.

No contraditório enviado, o ME explica que o alargamento do programa não estava previsto “aquando da elaboração do orçamento”. No entanto, no predito comunicado, a tutela explica que a dotação para os manuais foi reforçada e que “existe verba disponível na reserva do programa orçamental do Ministério das Finanças para o efeito”.

Em dezembro, três meses depois do arranque do ano letivo, as livrarias ainda não tinham recebido 6,1 milhões de euros. A faturação atingiu os 27,3 milhões (bem acima dos 12 milhões estimados). Em março, persistia uma dívida de 3,1 milhões por saldar. Sendo que, de acordo com os dados do IGeFE, como a execução voltou a subir e a atingir os 29,8 milhões de euros, a dívida às livrarias pode ser superior em mais 2,5 milhões.

O Tribunal de Contas recomenda, por isso, ao ME que faça o apuramento “preciso” das dívidas às livrarias e que proceda à sua regularização. Outra recomendação é que passe a inscrever no Orçamento do Estado dotações “apropriadas à execução da medida”.

O relatório do TdC confirma que foram emitidos vales com erros: troca de manuais ou livros atribuídos a alunos que não frequentavam a disciplina, por exemplo, que implicaram a anulação e correção dos “vouchers”. Consideram os auditores que a falta de interoperabilidade das plataformas (das escolas e direções centrais) potenciou essas “desconformidades”.

Relativamente ao registo dos manuais, o TdC verificou que a base do SIME (Sistema de Informações dos Manuais Escolares), exportada para a MEGA, tem 3,9 mil manuais mas apenas 1,6 mil estão disponíveis nas editoras, tendo sido os restantes descontinuados. Os manuais certificados eram apenas 366 (22% dos disponíveis). No entanto, é de referir que, apesar de 20% dos vales não terem sido levantados, o TdC considera que o facto de 436 mil alunos (83% do total de abrangidos) ter beneficiado do programa traduz a eficácia da medida. E, no predito comunicado, divulgado no dia 17, o ME defende que, apesar de o número dos manuais reaproveitados “ter uma expressão variável entre os diferentes agrupamentos, a reutilização permitiu uma poupança, na medida em que diminuiu a necessidade de aquisição de novos manuais pelo Estado”. Além disso, frisa a tutela, a medida terá permitido, como o TdC confirma, uma poupança entre 26 e 124 euros por aluno às famílias.

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Não se fizeram esperar as reações de individualidades ligadas à educação como até agentes políticos. Assim, Filinto Lima, presidente da ANDAEP (Associação de Diretores de Agrupamentos e Escolas Públicas) disse à Lusa que Governo, setor livreiro, professores e pais devem reunir-se para ultrapassar constrangimentos e acrescenta:

Admito que o TdC diga que é um processo que está a ser lento, mas quero alertar para alguns constrangimentos em relação aos manuais escolares do 1.º Ciclo: enquanto estes manuais forem concebidos da forma como são, ou seja, com espaços para alunos preencherem, espaços para colorir e de colagem de autocolantes, não é fácil, eu diria até impossível, a reutilização dos manuais para o ano seguinte”.

Por seu turno, Jorge Ascensão, presidente da CONFAP (Confederação Nacional das Associações de Pais), em declarações à Lusa, sustentou que o programa deve ser analisado e aperfeiçoado para colmatar eventuais falhas, sem prejuízo das aprendizagens e lembrou que se percebeu, logo no 1.º Ciclo, que a “reutilização era impossível”, pois “há um conjunto de fatores que podem ter influenciado esta fraca reutilização”, pelo que “é preciso analisar e perceber de que forma o programa pode ser melhorado sem prejuízo das aprendizagens”. Depois, comentou:

Esta é a primeira experiência das crianças com livros. Estes têm espaço para palavras, desenhos, colagens. Muitas escolas receberam os manuais, mas perceberam que era impossível reutilizá-los. Vimos escolas com manuais amontoados, que não sabiam o que lhes fazer.”.

E, considerando que os alunos do 2.º ciclo e do secundário podem querer revisitar matérias e consolidar o que está a ser dado no próprio ano, observa:

Estamos a falar de uma devolução de manuais que devia ser feita por ciclo e não por ano”.

A campanha para as eleições europeias está em marcha e o cabeça de lista da CDU garante que medida está devidamente prevista e recusa que se ande para trás no programa. E disse:

No Orçamento do Estado, não há nenhum limite para garantir a efetiva implementação desta medida. Era importante que ficasse claro. Vamos entrar este ano no primeiro ano em que até ao 12.º ano, em toda a escolaridade obrigatória, será assegurada a distribuição gratuita dos manuais escolares e não há nenhum impedimento para que aquilo que ficou previsto seja assegurado.”.

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É estranho que não se tenham pronunciado os presidentes da ANDE e da CNIPE, bem como alguma das editoras, que são apontadas como fautoras da não reutilização. Também é pena que os partidos, com exceção do mencionado, andem tão distraídos com as eleições europeias e não olhem um pouco para dentro.

Penso que uma das razões da não receção dos manuais por parte de alguns pais terá a ver com outra questão: o ME oferece apenas o manual, mas não o caderno de atividades que as editoras editam com o manual. Ora, isto cria uma situação de desigualdade na aprendizagem, que resulta da descoberta, da informação do professor e do manual, mas também – e sobretudo, de muita exercitação. E as perguntas são: Continua a ser válido o programa? Deve o ME levar o princípio até às últimas consequências? Terá de pagar aos pais para levantarem os manuais (20% de manuais não levantados é muito num país pobre)? Terá também de pagar um telemóvel a cada aluno? Chegar-se-á a esta responsabilização individual com um mecanismo de antropagogia educacional?

Como me admiro do não levantamento de livros, se sempre nem tomam as refeições gratuitas!

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